今年6月，国家金融监督管理总局和中国人民银行联合发布了《银行业保险业普惠金融高质量发展实施方案》（以下简称《实施方案》），明确未来五年基本建成高质量综合普惠金融体系。在优化普惠金融服务体系方面，《实施方案》提出，健全多层次、广覆盖、差异化、可持续的普惠金融机构体系。对比《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中提出的“健全多元化广覆盖的机构体系”，普惠金融供给结构、质效等在10年后的今天被赋予了更高期望。

　　国家金融监管总局近期披露，“十四五”期间，“金融服务覆盖面持续扩大，北到漠河、南到三沙，实现乡乡有网点、村村通服务”。截至6月末，全国普惠型小微企业贷款余额达36万亿元，是“十三五”末的2.3倍，利率下降2个百分点；普惠型涉农贷款余额则是2020年底的1.84倍，已近14万亿元。“我国普惠金融发展至今最明显的成效是金融服务覆盖面、可得性有了明显改善，甚至已走到了全球前列。”在9月24日至25日召开的2025中国普惠金融国际论坛（以下简称“论坛”）上，来自不同类型银行机构、学术单位的从业者和专家学者，在谈及10年来普惠金融变化时对此都深有感触。同时不少人士也提到，普惠金融在差异化、可持续方面仍面临考验；中长期看，这可能进一步影响多层次普惠金融机构体系作用的发挥。

　　“多层次”靶向金融资源均衡性

　　所谓“多层次”普惠金融机构体系，在2023年国务院发布的《推进普惠金融高质量发展的实施意见》中已有明确提及，具体阐述包括，“引导大型银行、股份制银行进一步做深做实支持小微经营主体和乡村振兴的考核激励、资源倾斜等内部机制，完善分支机构普惠金融服务机制；推动地方法人银行坚持服务当地定位、聚焦支农支小，完善专业化的普惠金融经营机制，提升治理能力，改进服务方式”。

　　在与会的业内人士看来，多层次机构体系目前已初步形成——国有大行在落实上述要求的基础上，通过走数字普惠发展道路、构建特有的产品体系，已探索出一条大行做普惠金融的有效路径；股份制银行聚焦优势细分赛道，发力模式创新；地方性银行则坚持服务当地、服务社区、服务村镇的定位，利用人缘地缘优势，深耕不同领域、场景的小微主体。但也必须看到，近年来，政策驱动带来普惠信贷较明显的供给结构变化，以有连贯统计数据的普惠型小微企业贷款为例，截至2025年6月底，国有大行市场份额相较2019年大幅提升了19.2个百分点，达到45.1%；农村金融机构占比则从2019年的近四成降至如今的约1/4。在此基础上，边际运营成本和不良率差别较大的大型商业银行和农商银行的净息差却在逐步接近——两类机构净息差的差值从2019年底的0.69个百分点减少至今年6月末的0.27个百分点；再叠加经济下行压力带来的潜在风险因素，农村中小银行在经营特别是普惠金融业务开展、转型方面，将承受更大压力。

　　论坛上，原银保监会普惠金融部主任李均锋坦言，中小银行在行业内卷下的生存问题应得到关注，“中小银行有六到七成贷款投向普惠金融领域，再加上经济下行、息差收窄等因素，若无法通过合理定价覆盖真实不良率，只会‘做得越多、风险越大、亏得越多’。”

　　中小银行生存问题被关注的潜台词是，中小银行在普惠金融发展中仍有着不可替代的作用。李均锋认为，中小银行需要局部减量提质以化解供给端过剩问题，但不能否认中小银行仍是发展普惠金融的主力军和主渠道。在从余额角度看到市场份额变化的同时，也要关注到优质客户在被“掐尖”后，中小银行仍服务着大量的普惠客群，并在竞争压力下探索进一步的服务下沉。广丰广信村镇银行董事长吴晖在论坛上分享了该行近年来的客户结构变化：“近些年来我们原有优质客户流失了5000户以上，占到客户总数的26.31%；而通过改变经营和竞争策略，我行服务的小微客户数量增长了273%，贷款规模年均增幅也达到了13%，同时我们的利润保持了微量增长。”

　　除了普惠金融的供给结构外，浙江省政协经济委员会副主任王小龙一语中的地指出，“多层次金融机构非常重要的作用是保证金融资源的均衡性。”以他长期的观察看，近些年来，全国性银行在浙江地区的存贷比普遍超过100%，但国有大行在东北地区的存贷比却是较低的。王小龙表示，“这是在不同地区和领域资金需求、资产质量状况下，金融机构做出的市场选择，也是多层次金融机构布局必要性的体现。”全国性银行对不同地区采取的差别化配置所带来的金融资源分配不均衡，需要有服务本地的中小银行进行平衡和差异化供给。

　　“差异化”力促普惠服务“可持续”

　　既然多层次普惠金融机构体系如此重要，那么就需要让普惠金融体系中的各类机构、业务部门实现可持续发展。

　　梳理《实施方案》不难发现，“可持续”一词贯穿始终。除了提出“健全多层次、广覆盖、差异化、可持续的普惠金融机构体系”外，《实施方案》还提出“成本可负担、商业可持续的长效机制进一步健全”的目标；在完善普惠信贷管理体系部分，提出“促进可持续发展”；在脱贫地区和特定群体信贷帮扶方面，提出“加大对脱贫地区和脱贫人口信贷投放，增强可持续发展的内生动力”，等等。在论坛上，中国金融学会理事会会长、中国人民银行原行长易纲在以《发展普惠金融应坚持商业可持续原则》为题的演讲中指出，金融机构开展普惠金融业务，需要采用“保本微利、薄利多销”的模式，运用多种技术手段尽可能精准有效地实现信贷投放和管理，但归根结底仍要考虑商业可持续问题，形成良性互动循环，努力实现普惠金融的商业可持续发展。

　　论坛上，与会从业者和专家都认为，对各类金融机构而言，普惠金融服务可持续的前提是找准其自身定位。“在市场压力进一步加大的情况下，各类银行机构转型难度更大，但不管怎样，都要坚持自己的差异化定位。”王小龙表示。

　　在现如今部分普惠金融业务中，仍存在不讲差异化的过度竞争行为。记者在近年来的采访中看到，一些中小银行在指标考核压力下仍难以摆脱对大额业务的竞争；以低利率和线上渠道争抢来的非标客户，对于在县域地区缺少网点和信贷人员的大型银行，也难言风险可控和服务可持续。

　　王小龙在谈到差异化竞争时举例，“多数农村金融服务产品的一个重要逻辑是没有产权支撑，一旦形成不良，银行很难用司法方式要求农户归还贷款。”不同于大行提供的标准化服务，中小银行应通过体系化、组织化的方式高度融入本地社会治理，提供非标化金融服务，在风险可控前提下，满足市场主体在不同经营状况下的金融需求。

　　泰隆银行合作总部执行总监杨雄军认为在经济下行压力加大、同业竞争加剧的背景下，中小银行普遍面临“量难增、价难定、险难守”。尤其在营销效率走低的背景下，中小金融机构需跳出传统模式，转而发挥员工能力优势，通过对客户更深层次了解实现外部环境变化下的有效风控和需求挖掘。对此，泰隆银行近年来推进了“金融+非金融”和“网点变革”两种特色实践，构建差异化竞争优势。“在提供综合性金融服务的基础上，我们还以非金融融智赋能方式服务小微客户群体。”杨雄军举例说，“例如，我们行开发上线了‘鲤想财资’管理系统，针对小微企业普遍拥有多个网银帐户、资金管理分散的问题，这个产品可以有效满足企业多法人多帐户跨银行资金管理的需求。”另一方面，考虑到网点是小微服务的必要支撑，同时当下来网点客户越来越少的客观实际，泰隆银行将网点逐步转变为社区共享中心，“现在，我们很多网点已将80%的区域用于承载非金融服务功能。比如共享会议室支持科技型企业路演，政府政策宣讲，还包括举办一些结合当地需要的团购活动。”杨雄军强调，传统金融服务本身频次较低，通过网点转型，该行可为小微客群创造高频互动场景，进而可以增强银行与客户之间的交流和黏性，为长期服务打下坚实基础。

　　除了不同机构定位、服务的差异化之外，李均锋在论坛上还强调了差异化监管、差异化考核和差异化政策的重要性。在此方面，王小龙强调，只要有考核，潜藏的数据真实性和不被注意的结构性问题就难以避免。因此，普惠金融考核方式、维度等需要被审慎考量，金融部门和各地政府都需要对不同机构的差异化战略有清晰认知，并予以长期坚持。